Analyse de Jean-Pierre Rosenczveig : La protection de l’enfance en crise

Jean-Pierre Rosenczveig revient, dans son blog, sur les nombreux ferments de la crise de la protection de l'enfance.

Indéniablement la protection de l’enfance supporte une nouvelle et forte interpellation avec un relais médiatique évident : le sujet est sensible et suscite rapidement de l’émotion, sinon de l’indignation.

Force est de reconnaître que nombre de critiques développées méritent l’attention et ne peuvent pas être balayées d’un revers de main, mais dans le même temps on ne peut pas ne pas relever nombre d’excès, sinon d’injustices, à l’égard des institutions sociales et judiciaires – et leurs acteurs – rarement créditées de leurs réussites. Classiquement on s’indigne des trains qui n’arrivent pas à l’heure en négligeant les acquis d’un dispositif que nombre de pays nous envient. On oublie ainsi la qualité de la prestation quotidiennement fournie à des parents en difficulté pour exercer leurs responsabilités et aux enfants et jeunes majeurs suivis pour mettre en œuvre les réponses qui s’imposent : soutien financier et/ou accompagnement à domicile, accueil physique pouvant aller jusqu’à la séparation physique, voire juridique ouvrant la voie à une adoption.

Ce dispositif s‘est constamment amélioré. On veut en une preuve ? En 1900 pour 26 millions d’habitants la France dénombrait 150 000 enfants pupilles de l’Etat, c’est-à-dire juridiquement privés de parents aujourd’hui avec 68 millions ne sont que 3200. Plus souvent que par le passé nous parvenons donc à garantir le droit de l’enfant de vivre en famille, dans sa famille, à défaut une autre. La rupture n’est plus une fin en soi – loi sur la déchéance de 1889 – , mais est réservée aux situations qui le justifient. Pour autant ce dispositif ne sera jamais achevé et on ne peut que relever fréquemment un fossé entre la loi et les faits, a fortiori avec ce qui est vécu et ressenti par les intéressés parents et enfants en souffrance.

Quelques signes du malaise méritent d’être relevés.

Leur nombre et leur diversité trahissent son acuité.

Nombre de personnalités, de mouvements ou d’institutions comme le Conseil national de la protection de l’enfance ou Haut Conseil de la famille, de l’enfance et de l’âge (HCFEA), et 24 conseils départementaux ont appelé à des « États généraux » débouchant sur un « Plan Marshall » c’est-à-dire sur un effort exceptionnel en faveur de la protection de l’enfance. En réponse, fin 2023, inquiets de la démarche, l’État et l’Assemblée des départements de France (ADF) se sont accordés pour la canaliser en mettant en place 5, puis 7 groupes de travail co-gérés avec un échéancier initialement fixé en juin pour être reporté du fait de l’Etat pour cause de remaniement à l’automne.

Une commission d’enquête parlementaire a été décidée et installée en mai 2024 à l’initiative du PS avec comme rapporteur Isabelle Santiago après plusieurs propositions émanées de différents groupes dont LFI et le RN. Là-encore, l’échéance est prévue pour octobre.

A la demande du Sénat, le Conseil économique, social et environnemental (CESE) travaille à voir en quoi, dans la foulée du rapport sénatorial du 4 juillet 2023 (rapport Bonne) les récentes lois sur la protection de l’enfance ont été mises en œuvre ou pas.

Le Livre blanc rédigé sous l’autorité de Mathieu Klein et rendu récemment public sur les métiers de l’humain confirme la crise majeure que nous traversons avec des travailleurs sociaux en souffrance, mal considérés, sous-payés et eux-mêmes souvent désenchantés sur leur travail et son impact. Aux démissions répondent les difficultés pour les organismes de formation d’attraire des étudiants tant est réelle la crise de l’engagement. Les vacances de postes sont nombreuses et la surcharge indéniable pour les présents.

Situation d’autant plus grave – où est la poule, où est l’œuf  ? – que les institutions médicales, sociales et judicaires en surchauffe sont en difficulté pour exercer leurs mandats. Cela n’est certes pas d’aujourd’hui – cf. Appel des juges des enfants de Bobigny de 2017 -, mais s’accentue. Selon ses investigations le Syndicat de la Magistrature avance que 3 350 mesures judiciaires d’accueil d’enfants en danger n’étaient pas exécutées en fin 2023 auxquelles s’ajoutent les mesures d’accompagnement à domicile et les mesures éducatives pénales, étant précisé que tous les juges des enfants n’ont pas répondu au questionnaire. La République se discrédite ! Comment appeler les victimes et les témoins à parler dans ces conditions ?

On dénonce régulièrement la disparité des réponses selon les territoires quitte à mettre en cause l’État qui n’aurait pas su jouer son rôle régalien pour inciter, soutenir, étayer, financer les Conseils départementaux désormais mandatés. La décentralisation ne se voulait pas démission de l’État. Il s’est contenté jusqu’à peu de faire la loi quitte au passage à hisser le niveau d’exigences à l’égard des services sans leur apporter ad hoc les moyens d’y faire face.

Ajoutons, et ce n’est pas la moindre des nouveautés que les anciens de l’ASE sont désormais explicitement critiques à l‘égard des institutions sociales et leurs acteurs. Ils dénoncent les violences subies et à tout le moins le manque de protection, les « sorties sèches » vécues comme un rejet, le manque d’accompagnement des jeunes majeurs perçu comme un nouvel abandon, quand ils ne contestent pas la qualité des soins et de l’instruction délivrés. Ils interpellent frontalement les institutions sur leur difficulté à s’attaquer à des scandales majeurs comme les violences sexuelles, spécialement l’inceste. Ces victimes ont joué un rôle majeur dans la mise en œuvre de la CIASE puis de la CIIVISE. L’interpellation des parents demeure diffuse et peu organisée

Ces critiques sont développées sur fond d’une meilleure connaissance de toutes les formes de maltraitances faite aux enfants et d’une plus sensibilité à la souffrance infligée. Ainsi, si on a toujours su l’existence de ces violences, aujourd’hui on peut les quantifier. L’Inserm relève que 5 millions de personnes avancent avoir été victimes de violences sexuelles le temps de leur enfance, dont 3 millions d’inceste soit 10% de la population. Une ampleur non soupçonnée interpelant la société elle-même dans ses ressorts profonds ! Mieux en écoutant les victimes devenues adultes on mesure aujourd’hui l’impact réel de ces violences sur leur vie quand trop longtemps elles auront été négligées.

Indéniablement on constate une hausse sensible (+ 30% en quelques années) des situations dont les institutions fréquemment au taquet ont à connaitre. Ainsi 304 000 mesures (désormais plus d’accueils que de suivis) sont en cours en fin d’année calendaire (sans compter les aides financières). On relèvera que se multiplient l’accueil de très jeunes enfants dont on se demande ce qui va leur advenir. Sont-ils voués à devenir et à demeurer des « enfants de l’ASE » ? Retrouveront-ils leur domicile ? Avec quel suivi ?

On mesure à l’aune de ces critiques que la crise est sérieuse au point de justifier une mobilisation exceptionnelle. Comment on a pu en arriver là ?

Bien évidemment les causes sont multiples. Aucune à elle seule explique ces constats préoccupants.

Très rapidement, ici comme ailleurs, cause de tous les malheurs, sont mis en cause les phénomènes migratoires. En l’espèce la nécessité depuis les années 1995 d’accueillir nombre d’enfants, ou de personnes se présentant comme tels, inscrits dans un parcours migratoire et soucieux de profiter de la non expulsabilité des mineurs et de la mise à l’abri puis de l’accompagnement social et scolaire fourni aux plus jeunes. 

Ce dossier, mis à part la période de la pandémie, va s’épaississant – comme pour l’ensemble de l’Europe – avec environ 34 400 enfants et jeunes majeurs accueillis. Indéniablement cette problématique – avec au passage nombre de satisfactions – pèse sur les institutions sociales et judicaires. Pour autant on ne peut pas s’empêcher de relever que 170 000 enfants et jeunes majeurs accueillis au 31 décembre sont nés en France pour 130 000 en 2000. La prise en charge de ces mineurs non accompagnés (MNA) mobilise beaucoup de moyens humains et financiers, étant relevé au passage que l’État a pris du temps avant d’admettre qu’il avait une part de responsabilité sur ce dossier sans pour autant en assumer sa part financière, au grand dam des Conseils départementaux. Reste que l’arbre ne saurait cacher la forêt. Plus de familles de France sont en difficulté. Pourquoi cette hausse à une telle échelle des accueils d’enfants et plus généralement des enfants suivis qui ne répond pas à une augmentation de la population jeune ?

Une hausse des violences en tous genres ? Faute d’éléments scientifiques gardons-nous de répondre positivement. Seulement s’autorisera-t-on à penser en référence à l’évolution globale du pays qu’il n’y a pas augmentation des violences, mais une meilleure visibilité : comme nous y invitions la parole des victimes et des témoins s’est libérées, les yeux des professionnels et plus largement de la société se sont ouverts et leurs oreilles se sont débouchées.

Du fait aussi d’une plus grande sensibilité aux violences faites aux enfants ?  Indéniablement même s’il a fallu attendre 2019 pour consacrer la condamnation des châtiments corporels.

Tout simplement cet accroissement de la mobilisation tient à une meilleure capacité de décryptage des situations. Les outils se sont sophistiqués et on échange entre professionnels.

Une autre explication s’impose aussi qui a de quoi préoccuper : on peut voir dans la cristallisation de nombre de situations appelant à des réponses fortes la conséquence de l’abandon dans lequel sont trop de familles fragiles. En effet tous les services de proximité – santé scolaire, service social scolaire, PMI, pédiatrie, Maison du handicap, Prévention spécialisée – sont au rouge, parfois de longue date, d’autres plus récemment. Trop de parents et d’enfants privés d’un soutien de la famille élargie sont abandonnés à eux-mêmes ; la crise finit par éclater appelant à des réponses institutionnelles dures et fortes.

Il y a quelque chose de ces explications diverses.

Reste l’essentiel : comment sortir de cette crise ?

Certains avancent que le système est à bout de souffle et proposent de renverser la table par des réformes institutionnelles fortes comme la recentralisation de la protection de l’enfance au nom d’une fonction régalienne désormais affirmée quand elle ne l’était pas en 1982-1984. Pourquoi pas !

Certains comme le sénateur Xavier Iacovelli suggèrent que l’on expérimente cette recentralisation. Mais comment l’État pourra-t-il demain répondre aux attentes dans ce champ à la hauteur des attentes quand il est défaillant dans tant d’autres domaines – accès aux soins, à l’éducation, etc. – ? Et avec quels moyens quand les préfets sont aujourd’hui, RGPP oblige, démunis de toute administration sociale ?

A l’inverse on voit – proposition sénatoriale – suggérer de mettre dans la main du président du Conseil départemental la santé scolaire et le service social pour y rejoindre l’action sociale, la PMI et l’ASE. Une politique cohérente pourrait en découler et on faciliterait la coordination au quotidien pour tendre, pourquoi pas, vers « un guichet social unique ». Pour combattre le surcroit de juridicisation régulièrement dénoncé, ne faut-il pas s’orienter pas plus que jamais vers une justice à l’anglo-saxonne qui se contente de donner un mandat global aux administrations sociales sans se soucier de la qualité de la prestation apportée. D’aucuns avancent encore l’idée d’une agence régionale sociale style ARS pour garantir des ressources sur objectifs aux prestataires de service …

Bref, un débat institutionnel est ouvert. Il risque de nous engager dans un processus long et destructeur de dynamiques positives actuellement en cours.

La co-responsabilité

La réponse n’est-elle pas de demeurer dans la répartition actuelle des compétences, mais en faisant en sorte que chacun exerce réellement et pleinement ses responsabilités ? Cela implique déjà de faire et de partager un constat fort : en matière de protection de l’enfance et d’éducation on est dans le domaine de la coresponsabilité : la croissance la protection, l’éducation d’un enfant dépend d’abord de responsabilités privées mais également de responsabilités publiques qu’il convient d’articuler avec dans chacune de ces sphères des acteurs divers. Sans compter le partage de responsabilités entre parents, enfants et professionnels.

Dès lors l’enjeu semble bien de mettre chacun en situation de jouer son rôle et de faciliter les articulations.

Ajoutons qu’il s’agit moins de changer la loi, même si certaines adaptations s’imposent encore – par exemple dans le champ des responsabilités familiales –que de réunir les conditions pour l’appliquer. Sur le papier notre dispositif est, sinon parfait, du moins bon et conforme au droit international de l’enfance ! Au quotidien, on dispose d’une réelle marge d’amélioration.

Dans la sphère privée, au regard de l’évolution des modes de vie familiaux, il convient de clarifier les rôles des adultes en charge étant observé que si nombre d’enfants débordent d’adultes prétendant être en responsabilité à leur égard, trop d’enfants n’ont pas concrètement deux parents dans leur univers.

Il convient de veiller que chaque enfant ait des adultes – a priori ses géniteurs ou ceux qui l’ont accueilli – exerçant pleinement leurs responsabilités qu’ils vivent ensemble ou pas, qu’ils soient unis ou non par le mariage. Le discours incantatoire du président de la République sur l’obligation d’exercer leur droit de visite à faire aux pères séparés est le petit bout de la lorgnette par lequel on prétend entrer dans la problématique (voir billet précédent). Être parent ce n’est pas que visiter son enfant ; c’est s’en préoccuper et être disponible en permanence pour lui !

Il faut aussi faire en sorte que les adultes qui vivent avec un enfant qui n’est pas biologiquement le leur soient en droit et en devoir d’exercer les responsabilités quotidiennes à son égard.

On peut concevoir d’accentuer la responsabilité pénale des parents négligents en allégeant les termes de l’article 227-17 du Code pénal, mais la menace d’une sanction pénale n‘a jamais vraiment effarouché un père démissionnaire. En revanche, on peut envisager de faire évoluer les termes de la responsabilité civile des parents du fait de leur enfant et remettre dans le cercle le parent qui ne vivant pas habituellement avec l’enfant l’aura délaissé. On s’attachera ici à la décision que doit rendre en juin la Cour de cassation mobilisée par son procureur général Rémy Heitz sur les termes de la responsabilité du parent séparé du fait des actes dommageables commis par son enfant. Prendre les pères au portefeuille peut (à terme) contribuer à les remobiliser.

Reste qu’on ne doit pas négliger une dimension essentielle : les parents se séparent comme ils ont vécu. Celui qui n’exerçait pas ses responsabilités quand tout baignait ne le fera pas plus le jour de la séparation. C’est bien au quotidien qu’il faut que chacun soit investi. Des démarches s’imposent pour avancer toujours plus dans ce sens.

Dans la sphère publique il faut là-encore remobiliser chacun. Et déjà l’État qui se doit de mieux assumer ce qui relève de ses compétences propres. Ne fut-ce que pour retrouver une légitimité à jouer son rôle d’animateur général qui s’impose avec le souci de l’équité dans l’accès aux droits sur l’ensemble du pays, mais encore parce qu’il doit rendre des comptes à l’international sur les engagements souscrits par la France.

Un dossier est sur table qu’il est urgent de traiter tant il impacte le dispositif de protection de l’enfance comme on l’a dit supra : revivifier le soutien médico-social de’ proximité aux familles. C’est un enjeu majeur que de mieux remplir ces missions. C’est à ce prix qu’on fera baisser en fin de parcours la pression sur le dispositif social et judiciaire aujourd’hui embolisé. Or certains de ces services hier en flèche sont aujourd’hui en souffrance comme la PMI (protection maternelle et infantile) ou la Prévention spécialisée, d’autres n’ont toujours pas décollé (la psychiatrie infantile), d’autres enfin ne sont pas dotés à la hauteur des attentes (ex. : les maisons départementales du Handicap). Cet objectif implique de coordonner l’État et les collectivités locales à l’échelle territoriale.

L’enjeu est d’amener l’État à jouer son rôle négligé depuis 1983-1984. La volonté semble exister. Reste à se doter des outils adaptés : la contractualisation avec les Conseils départementaux ; l’augmentation des moyens financiers affectés, la promotion nationale des bonnes pratiques, le soutien et l’accompagnement des territoires aux changements, etc.). La démarche est enclenchée depuis quelques années, Il s’est musclé nationalement avec :

• Un ministre en charge de l’Enfance – et en outre de la Famille et de la Jeunesse, cohérence oblige – pouvant désormais activer un comité interministériel : il doit piloter y compris en proposant des mesures audacieuses comme d’en finir avec le seuil des 21 ans,
• Une délégation parlementaire aux droits des enfants mobilisable en tant que de besoin, 
• Un GIP « France Enfance protégée » avec notamment pour missions d’éclairer les bonnes pratiques et d’accompagner les acteurs au changement,
• Des instances comme le Conseil national de la protection de l’enfance (CNPE) et le Haut Conseil de la famille, de l’enfance et des âges (HCFEA) pour l’éclairer, le conseiller, l’interpeller et lui tracer des pistes,
• Un Défenseur des enfants auprès du Défenseur des droits pour rappeler à la loi et fixer des bornes.

Pour autant l’État reste loin du compte et sans troupes sur le terrain. L’expérimentation sur la base de la loi du 7 février dans 10 départements de conseils de protection de l’enfance mobilisant tous les acteurs territoriaux en articulation avec les ODPE est lancée. Le préfet esseulé pourra-t-il y tenir la place de l’État ?

Interpeller l’État ne suffit pas : la posture de nombre de départements supporterait aussi un questionnement. Par exemple sur la disparition de la Prévention spécialisée ou encore le refus de s’engager dans la démarche du Projet pour l’enfant (lois de 2007 et 2016) ou un strict cantonnement des secours d’urgence et des allocations mensuelles.

Il nous faut avoir l’intelligence de dépasser ces interpellations croisées pour construire une valeur ajoutée tant au plan national que territorial.

Bien évidemment, en amont, plus que jamais il faut s’attaquer à la grande pauvreté ou à l’autre bout du spectre, non seulement répondre aux violences faites aux enfants en leur rendant justice, mais prévenir ces violences en rappelant l’interdit et en traitant les auteurs potentiels. On avance en ce sens, mais trop lentement.

Reste un détail majeur à gérer en urgence absolue : disposer des troupes, en nombre et en qualification, pour accompagner parents et enfants. Il faut recruter et déjà redonner du sens à l’engagement sur cette mission. Recruter dans et hors le champ social, mais déjà garder ceux qui sont présents.

Dans ce contexte quelles démarches s’imposent ?

Sous l’égide du gouvernement, il faut déjà (re)nouer un dialogue fort et constructif État-Conseils départementaux en dépassant les invectives et autres procès d’intention. Non pas tant pour faire le point sur l’état des lieux et revenir sur les causes – tous les éléments où presque sont sur table -, mais pour décider d’un plan d’actions avec un échéancier. Il s’agit donner des perspectives et programmer en s’attachant déjà gérer les urgences.

Quelle place réserver au secteur associatif ? Doit-il être auditionné comme sachant du fait qu’il est prestataire de services ou plutôt comme associé et partie prenante aux politiques publiques ?

Autre défi : embarquer les professionnels avec leur culture et leur expertise et la société civile avec son humanité et sa capacité inventive.

On l’a vu des instruments publics existent désormais pour agir. Bien évidemment les grandes fédérations et regroupements des institutions porteurs de projets doivent contribuer à nouer le débat et à y ternir leur place.

Nous disposons de savoirs et de travaux (ex. depuis peu d’un bilan budgétaire consolidé) utiles à la décision même s’ils sont à compléter (ex. qui sont les familles suivies en protection de l’enfance ? quel impact a l’intervention sociale ?) avec la nécessité d’identifier aux yeux de tous l’objectif : qu’est-ce que protéger un enfant ? Prévenir, mais que veut-on prévenir ?

De l’argent ?

Il en faudra nécessairement par-delà les 10 à 11 milliards hors dépenses de personnels publique budget consolidé de la seule aide sociale à l’enfance. Mais pourquoi faire ? Il convient de revaloriser singulièrement le statut des personnels, mais pas seulement. Le dossier sur les normes minimales d’encadrement ne pourra pas rester plus longtemps en jachère. Il est révélateur de la démarche qui s’impose ; il constitue un test indéniable de la volonté d’agir des pouvoirs publics et de leur sincérité tant il est vrai que des engagements devront être pris et tenus.

L’État doit veiller à faire adopter la feuille de route et suivre son déroulé avec pour objectif d’améliorer le dispositif, mais il doit aussi s’engager à mettre la main à la poche pour qu’il soit décliné réellement au plus tôt et au mieux sur le terrain car d’évidence il entrainera des dépenses supplémentaires.

Au passage il lui reviendra d’adapter à leurs besoins les budgets départementaux, mais aussi de sécuriser le dispositif associatif porteur au quotidien de l’action en n’oubliant pas combien la puissance publique d’Etat et territoriale serait elle-même à la peine si ces associations venaient à disparaitre ou à tomber dans une escarcelle monopolistique comme cela s’esquisse. La liberté et les droits des plus faibles suppose la dialectique !

Le chantier est donc de taille. D’où la nécessité de mobiliser largement et de programmer ses avancées dans le temps. Les priorités sont identifiées. Reste à entrainer. Pour cela il faut rapidement des propos et aussi des actes positifs et valorisant à destination des acteurs qui au quotidien sont mobilisés.

On attend le coup d’envoi réel de la partie. Le CNPE a singulièrement déblayé le terrain avec ses propositions pour des États généraux. En vain ?