Analyse de Jean-Pierre Rosenczveig : Encore un 20 novembre !

A l'occasion de la journée internationale des droits de l'enfant, Jean-Pierre Rosenczveig - ancien président du tribunal pour enfants de Bobigny et membre du bureau du Conseil national de la protection de l'enfance (CNPE) - dresse, sur son blog, un bilan « contrasté » de la politique menée par le gouvernement.

Le 20 novembre, date anniversaire de l’adoption par l’ONU de la convention relative aux droits de l’enfant, est tenu sur la planète comme le jour des droits des enfants.

L’actualité rappelle sans fard ce que, malheureusement, des enfants peuvent supporter de par le monde dans les situations exacerbées et meurtrières en Ukraine ou au Moyen-0rient, comme celles relevées au quotidien, banalement, dans trop de pays qui pour autant ont ratifié la CIDE qui les engage devant leur opinion, mais encore – définition du terme convention – les uns par rapport aux autres.

La France dès 1990 a eu le souci de marquer solennellement ce jour. Initialement nous avons souhaité [1] et obtenu [2] qu’un dialogue se noue entre l’Etat et des différents ministères et la société civile. Quels progrès enregistrait-on d’une année à l’autre ? Quelles inquiétudes émergeaient ? Quels engagements prenait-t-on ?

On regrettera que cette démarche politique passionnante et exigeante n’ait pas été poursuivie. Pour autant, un rendez-vous est pris chaque 20 novembre. Le Défenseur des Enfants remet son rapport annuel, a priori au président de la République, et nombre de rencontres, colloques, tables rondes ou autres événements symboliques sont organisés au plan national et aussi en région [3] pour faire le point sur tel aspect du sort réservé aux enfants. Cette année ne fera pas exception.

Reste à ne pas perdre de vue l’enjeu majeur : faire un arrêt sur image pour un état des lieux et tracer des perspectives. On peut une nouvelle fois tenter l’exercice sachant qu’il ne peut pas être exhaustif au regard des thèmes concernés dans le champ des droits civils, politiques, économiques, culturels et religieux. Le Défenseur des droits a fait le choix cette année de s’attacher aux droits culturels trop longtemps négligés alors qu’ils sont au cœur des potentialités d’insertion de tout enfant. On renverra à son rapport.

Et aussi à la lecture des « Observations et Recommandations » du Comité des experts de l’ONU qui, en juin dernier, a examiné le 5°rapport rendu par la France sur son application de la Convention internationale et dont on souhaite qu’il soit diffusé officiellement par les pouvoirs publics

On n’échappera pas ici à une approche subjective quant aux sujets retenus et aux constats faits.

Observons d’abord en positif que les pouvoirs publics améliorent sensiblement leur appareillage même si la marge de progression demeure réelle.

"Le dispositif administratif et judiciaire développé par la puissance publique d’État et territoriale traverse une crise singulière. De longue date, il est en souffrance ; désormais, il est en crise".

Non seulement le président de la République qui a maintenu la présence au gouvernement d’un secrétaire d’État en charge de l’enfance continue à faire en sorte que l’enfance est un objet de politique publique. Certains auraient préféré un ministre, qui plus est, disposant d’un budget propre. En le plaçant pour la première fois auprès de la première ministre, le président appelle solennellement à une politique globale. On doit s’en réjouir. La protection de l’enfance passe par une politique de l’enfance.

D’ailleurs un comité interministériel de l’enfance a été installé. Il s’est déjà réuni et doit encore le faire symboliquement ce 20 novembre notamment pour adopter un nouveau Plan de lutte contre les violences faites aux enfants. Il appartient maintenant de faire vivre au quotidien cette interministérialité. D’ores et déjà, l’engagement pris d’élaborer un budget consolidé des dépenses publiques sur l’enfance et bien évidemment sur l’enfance vulnérable, a été tenu. Ce « jaune budgétaire » vient d’être publié. Par-delà les données financières consolidées il est passionnant sur les politiques sectorielles revendiquées. Le gouvernement admet lui-même qu’il peut mieux faire dans l’exercice en comblant les trous de ce document martyr. Saluons sa démarche qui répond à nos attentes exprimées de longue date, relayées régulièrement par le Comité des droits de l’enfant.

On doit encore saluer la création d’une délégation parlementaire aux droits de l’enfant par l‘Assemblée en regrettant que le Sénat plus offensif dans le passé ait refusé d’en faire autant. On doit en attendre une approche législative plus cohérente. Acceptons-en l’augure !

La création d’un GIP France enfance protégée est une autre avancée incontestable mais aussi problématique sur le terrain de la gouvernance. Il offre non seulement un toit commun à différentes initiatives nationales en protection de l’enfance [4], mais le GIP a le souci d’apporter une valeur ajoutée sur le terrain de la connaissance, de l’aide à la décision et l’accompagnement des territoires dans leurs adaptations. Certes les moyens complémentaires qui s’imposaient pour tenir ces objectifs n’ont pas été alloués, certes aussi cette synergie est délicate à concrétiser, mais laissons-le gagner en crédibilité quand il ne fonctionne que depuis janvier 2023.

Fort heureusement le Conseil national de protection de l’enfance (CNPE) en charge de conseiller les pouvoirs publics a été maintenu et rénové en gagnant en autonomie, à preuve la conférence de presse, première du genre qu’il vient de tenir en appelant à des États généraux.

On relèvera encore l’expérimentation - loi du 7 février 2022 - d'une douzaine de conseils départementaux de la protection de l‘enfance associant la puissance publique d’Etat et territoriale et le secteur associatif au diagnostic et à la définition d’une politique publique locale.

On peut éclairer les faiblesses de la démarche entreprise ; on peut aussi saluer ces avancées et espérer qu’elles feront des petits. En tous cas l’Etat signataire de la CIDE a tenu compte des Recommandations plusieurs fois réitérées des Experts de l’ONU.

Si l’on s‘attache maintenant au sort réservé aux enfants de France, sachant bien évidemment que les spécificités, pour ne pas dire les inégalités, ne fut-ce qu’entre la Métropole et les Ultramarins [5] sont nombreuses, indéniablement les sujets d’inquiétude ne manquent pas.

Déjà on ne peut pas négliger que trop d’enfants – 3 millions en 2017- vivent sous le seuil de pauvreté… On imagine difficilement que ce nombre ait pu se réduire avec la crise que traverse la France et spécialement d’inflation qui réduit le pouvoir d’achat des plus précaires.

Autre réalité dont on ne mesure toujours pas encore tous les effets : la pandémie que nous venons de supporter, notamment des périodes de confinement. Un effort indéniable, et très français, a été développé pour garantir la scolarisation des enfants. On s’interroge toujours sur l’impact de cette séquence pour les enfants, notamment les violences supportées dans cette période de vie renfermée. On sait que les jeunes notamment les étudiants ont particulièrement mal supportés cette période. On saura sûrement dans un bref délai ce qu’il en est advenu pour les plus jeunes.

 Si on reste dans une approche macro on ne peut pas négliger, surtout au moment où la CIIVISE vient de rendre son rapport, la réalité des violences sexuelles supportées par les plus jeunes dans et hors l’univers familial.  5,5 millions de français affirment avoir été victimes de violences sexuelles le temps de leur enfance, dont 3 millions d’inceste. On n’a pas découvert le phénomène, mais on a pris conscience de son importance quantitative et de l’impact qu’il pouvait avoir sur le cours de vie de la personne concernée comme peu de temps avant on a réalisé l’ampleur et l’impact des violences supportées par trop d’enfants au sein des institutions religieuses à travers la CIASE sous la pression des victimes elles-mêmes.[6]

Le dispositif administratif et judiciaire développé par la puissance publique d’État et territoriale traverse une crise singulière. De longue date, il est en souffrance ; désormais, il est en crise. Non seulement il ne parvient plus à faire face à la pression qu’il doit supporter et qui s’est accentuée dans la toute dernière période, notamment s’agissant de la prise en charge de très jeunes enfants. Mais il est aussi interpellé sur la qualité des prestations fournies - ainsi on l’accuse de délaisser des enfants en danger ou nombre de jeunes majeurs -même si l‘arbre ne doit pas cacher la forêt. Elle réussit plus souvent que les professionnels et l’opinion le croient à rompre la chaîne de l’exclusion. La loi de 2022 a créé une dynamique vertueuse. Reste que nombre de mesures judiciaires ne sont pas exercées ou avec un grand retard. Force est aussi de constater que nombre d’enfants sont accueillis par l’ASE bands ils relèvent des dispositifs médicaux ou du handicap.

"Les pouvoirs publics payent ici leur carence sur plusieurs décennies à ne pas avoir reconnu la qualité et l’intérêt pour la République du travail fourni par ceux qui interviennent sur les missions de service public de santé, d’éducation, de sécurité, mais encore d’accompagnement".

Dans un rapport remis en juillet 2023 les sénateurs appellent à un moratoire législatif. L’urgence est plus que jamais d’appliquer la loi avant de songer à la changer. L’avertissement n’est pas neutre puisque l’encre de la loi 2022 à peine sèche certains qui la votaient proposaient d’en modifier certaines dispositions comme de systématiser, la présence d’un avocat en assistance éducative ou d’autoriser une expérimentation de recentralisation de l’ASE.

Pour être financier le problème n’est pas que financier. Le travail social comme tous les métiers de l’humain traverse une grande dépression. Ceux qui sont en poste sont en grande souffrance et aspirent à le quitter. Les instituts de formation peinent à trouver en nombre et en qualité des candidats pour les remplacer. Les pouvoirs publics payent ici leur carence sur plusieurs décennies à ne pas avoir reconnu la qualité et l’intérêt pour la République du travail fourni par ceux qui interviennent sur les missions de service public de santé, d’éducation, de sécurité, mais encore d’accompagnement. Il ne suffira pas d’un claquement de doigts pour rétablir la situation. Des mesures provisoires s’imposent pour desserrer l’étau et permettre de dégager un plan à long terme. Nous sommes nombreux, militants ou institutions, à appeler à des États généraux de la protection de l’enfance, qui débouchent sur un effort exceptionnel qualifié au regard de l’histoire de plan Marshall. [7] Tout cela aura un coût.

En arrière-fond, la remise en cause du dispositif des politique publiques : les Départements sont taxés d’avoir failli à leur mission et on propose de recentraliser l’ASE oubliant que c’est d’abord l’État qui a fauté en ne tenant pas sa partie de contrat des lois de décentralisation. Les pouvoirs publics donnent ici l’impression de tanguer quand nul n’ignore que l’État qui n’a pas pu assumer sa part pourrait difficilement assumer le tout. Il lui appartient déjà de tenir ses responsabilités en veillant au fonctionnement de ses propres services pour redevenir légitime à animer une politique nationale qui se déclinerait territorialement en tenant compte des spécificités. Il s’y attache avec les moyens du bord depuis 2014 mais sans administration territoriale, RGPP oblige !

Certains veulent voir dans la multiplication des signalements d’enfants en danger- notamment de très jeunes enfants – la conséquence d’une meilleure qualification des institutions sociales à repérer les situations difficiles effet notamment du « Plan des 1000 premiers jours ». On peut aussi y voir le signe de la défaillance des dispositifs médico-sociaux, proches des familles, censés les étayer, les accompagner dans l’appréhension et le traitement de leurs difficultés afin d’éviter des situations paroxystiques qui débouchent sur des situations de crise ! Plus que jamais, force est de constater que tous ces services, malgré les efforts encore homéopathiques pour les renforcer, sont en situation difficile. Il est urgent que l’État et les Conseils départementaux veillent à les redoter en moyens afin d’assumer leur rôle et au final faire baisser la pression qui aujourd’hui pèse sur la protection administrative sur la protection administrative et judiciaire. La protection des enfants vulnérables est déjà à ce prix.

A ce titre de la protection de l’enfance, illustrant bien ce partage de compétences au sein de la puissance publique, la question de la migration est à nouveau posée avec acuité. Après une chute liée à une moindre circulation durant la pandémie, on retrouve quasiment en 2022 l’étiage de 2018 avec 14 000 jeunes personnes reconnues sur l’année comme mineurs non accompagnés. Et sur les 204 000 mineurs et jeunes majeurs admis physiquement à l’ASE, 36 000 sont des étrangers. La tendance lourde est toujours à les considérer d’abord comme des étrangers plutôt que comme des enfants. Qui plus est, tout logiquement, on n’hésite plus banalement à les qualifier de délinquants quand ce n’est qu’à la marge que ces jeunes, qui ont reçu mission de s’insérer pour pouvoir avec une formation envoyer de l’argent au pays, peuvent commettre des délits. On les confond régulièrement aujourd’hui avec ces jeunes maghrébins, hier avec les enfants d’Europe de l’Est qui ont fui leur pays comme enfants des rues ou avec les enfants Roms formés et mandatés pour voler.

Des départements ont fait de gros efforts pour se doter de services adaptés, d’autres voudraient pouvoir se contenter de les confier à l’hôtel en attendant leur retour chez eux une fois devenus adultes.

Le dossier est pendant et très politique. Sur son volet Protection de l’enfance, comme l’avançait le rapport Landrieu de 2006 la question centrale qui est financière doit être résolue simplement tant que leur situation administrative au regard du séjour n’est pas gérée ces enfants et ces jeunes doivent être assumés à 100% par l'État ; une fois devenus des enfants de France les Conseils départementaux doivent financer … sur la dotation globale de fonctionnement versée par l’État. Mais la question dépasse la protection de l’enfance…

L’actualité, on l’a dit appelle à un débat sur les violences de toutes nature faites aux enfants.

L’éclairage le plus récent est celui des violences intrafamiliales quand les enfants peuvent être témoins de scènes particulièrement douloureuses et bien sûr eux-mêmes violentés. A juste titre les pouvoirs publics ont fait le choix de mieux coordonner les interventions judiciaires plutôt que de tenter de créer une nouvelle juridiction.

On l’a dit sur les violences sexuelles, l’inceste notamment est au cœur du débat. La CIIVISE vient de rendre son rapport. Indéniablement, comme la CIASE auparavant, elle aura été le réceptacle de nombreuses violences enfouies parfois depuis des décennies, offrant une écoute et, pourquoi pas, des pistes et des réponses. En débat elle sera maintenue au bout de son mandat et son champ sera élargi à l’ensemble de la pédocriminalité.

Parmi ses propositions, nombre entendent contribuer à plus que jamais mieux repérer les situations, libérer la parole et apporter la réparation qui s’impose. Reste la grande question : comment faire en sorte que dans 5 ans une nouvelle enquête de l’INSERM mette en évidence que ce ne sont plus 5,5 millions de personnes qui ont été victimes de violence le temps de leur enfance ?

Comment entend-on s’attaquer à ce qui quelque part à ce niveau relève d’une démarche culturelle quand dans tant de familles cette pratique peut se développer. Il ne suffit pas de rappeler l’interdit moral et pénal ni sans doute de faire prendre conscience au potentiel prédateur de la violence qu’il va infliger à l’autre.

Pour contribuer à dissuader le débat sur l’imprescriptibilité que nous avons déjà croisé est relancé après les avancées de la prescription glissante contre les prédateurs en série ou les enquêtes sur des faits anciens même quand la prescription parait acquise (cf. La circulaire justice de 2022) et bien évidemment la justice médiatique dont certains ont fait l’expérience amère. En tout cas, il ne peut plus désormais être question de parler d’un droit à l’oubli pour l’auteur quand il n’y aura pas d’oubli par la victime de qu’elle a supporté.

On doit sûrement s’attacher aussi à mettre en place des dispositifs d’accompagnement médico-psychologique des personnes susceptibles de passer à l’acte, développer la castration chimique sinon physique. Abordera-t-on ces sujets difficiles ? Quand la tendance naturelle et la facilité conduiront à multiplier les dispositifs répressifs et coercitifs à l’égard des auteurs, il faut insister sur cet aspect de la prévention Il ne peut pas être négligé par les politiques publiques. Il leur faudra mobiliser le fond et l’arrière-fond de la société pour s’attaquer véritablement à ce fléau de l’inceste et promouvoir plus que jamais le respect de la personne dans tous les lieux et déjà dans la famille.

"Réduire le fossé entre l’affichage de droits formels et la réalité au quotidien est même utopie, mais une saine utopie qui entraîne vers le haut".

Le maintien de la CIIVISE, n’est pas une fin en soi. Quelles missions vont lui être confiées ?

L’une des difficultés du sujet tient à ce qu'une grande partie des auteurs d’agressions sexuelles sur mineurs sont eux-mêmes des enfants. On voit bien l’entrée de jeu que ces enfants-là n’ont pas eu l’accès qui s’imposait à la sexualité soit pour ne pas avoir été accompagnés, soit pour avoir été abandonnés au quotidien aux nouveaux supports médiatiques qui réduisent la sexualité à un acte banal et une appropriation du corps de l’autre.

L’autre difficulté tient à ce que la volonté de casser le plafond de verre doit être maîtrisée. Au slogan « On te croit et on te protège » on aurait préféré « On t’entend et quoiqu’il en soit on te protège » avec, en tout état de cause, encore une difficulté : demeurer crédible. Que vaut le « On te protège » si le dispositif de protection demeure embolisé ?

Si on s’attache aux enfants en conflit avec la loi, étant observé ce que nul ne relève à savoir que la délinquance juvénile continue de baisser – on ne peut pas négliger ce qui s’est joué durant les événements de l’été 2023. Les pouvoirs publics ont usé et abusé de la présence d’enfants dans ces actes d’une particulière gravité pour mettre la poussière sous le tapis et refuser de tirer les conséquences du message politique particulièrement fort envoyé par ces événements [8] Pour une grande partie de la jeunesse de France - et pas seulement les enfants - la République n’est plus vécue comme un dispositif de protection, mais ressentie comme étant un mécanisme d’exclusion.

On a vu le président de la République comme tels de ses prédécesseurs et le ministre de l'Intérieur appeler les parents à leurs responsabilités en maintenant leurs enfants chez eux, sous leur autorité. Ils négligeaient que pour la majorité, les enfants qui pouvaient se trouver dans ces violences de rue, de longue date, n’étaient plus sous l’autorité d’adultes. D’abord parce que fréquemment le foyer est monoparental. Aussi parce que trop souvent ces adultes sont discrédités à leurs yeux ou tout simplement n’apparaissent pas comme investis de responsabilité.

On regrettera que plutôt que de songer à engager la responsabilité pénale des parents du fait du comportement délictueux ou criminels de leur enfant ou encore à accentuer la responsabilité civile des géniteurs, on n’ait pas commencé par faire l’effort d’identifier au regard des nouvelles pratiques matrimoniales, les adultes en situation de responsabilité, notamment les beaux-parents. En vain en référence au rapport commis en 2014 avec Dominique Youf nous avons tenté de contribuer à une adaptation du droit de la famille [9] avec comme souci de garantir à tous les enfants des adultes en charge de les protéger et de les éduquer donc à les socialiser

Dans cette approche subjective et contrainte – par exemple on ne s’attache pas au bilan de deux ans du CJPM [Code de la justice pénale des mineurs] –, l’actualité appelle plus que jamais à s’attacher à une dimension essentielle du statut de l’enfant te nu pour une personne et non plus comme un objet. La Liberté de conscience et de religion des articles 13 et 14 de la CIDE. De la reconnaissance de ces libertés découlent des responsabilités, là encore familiales, mais aussi publiques pour faire en sorte que les plus jeunes les maîtrisent dans leur intérêt et dans l’intérêt général.

Ce qui se joue actuellement au Moyen-Orient fait craindre plus que jamais des remontées d’antisémitisme dans la dynamique du conflit israélo-palestinien auxquelles les plus jeunes peuvent se trouver embarqués. Avec en retour de l’islamophobie en réponse sur un fond qui est déjà porté.

Plus que jamais les pouvoirs publics vont devoir relégitimer le respect par tous et par chacun de la liberté de conscience, celle de croire et ne pas croire. Reconnus dans notre pays à travers les principes dits de laïcité ont permis de mettre fin aux guerres de religion qui ont causé ont dans notre pays tant de dégâts ou qui fleurissent encore dans nombre de territoires de cette planète. Personne ne doit être mis en cause pour ses convictions ou son appartenance, a fortiori agressé ou menacé. Telle est l’essence de la Convention. Mieux nous avons à convaincre les plus jeunes de ne pas mélanger les sphères privées et publiques, et pourquoi pas de tenir à distance le religieux à la base de trop fanatismes.

On le voit en ce 20 novembre 2023, les sujets d’interpellations, sinon de préoccupations ne manquent pas. Le bilan est nécessairement contrasté. Réduire le fossé entre l’affichage de droits formels et la réalité au quotidien est même utopie, mais une saine utopie qui entraîne vers le haut. Nous n’avons pas à rougir de l’état des lieux mais nous pouvons faire encore mieux.

Les initiatives pour mettre en exergue les droits des enfants ne vont pas manquer. Fréquemment, on aura même le souci d’y associer les enfants eux-mêmes.

 A l’expérience deux précautions s’imposent

Déjà éviter de se hausser en permanence du col en invoquant l’intérêt de l’enfant, a fortiori son intérêt supérieur que nul ne peut définir. On convoque alors de la vision qu’on peut en avoir soi-même de qu’est l’intérêt d’un enfant. On préfèrera parler des besoins d’enfants, et bien entendu déjà de ses droits.

L’autre prudence consiste à relever que si les enfants peuvent être acteurs de leur droits, le respect des droits de l’enfant est d’abord une responsabilité du monde adulte, des politiques publiques et du comportement de chacun.

Rendez-vous en novembre 2024. D’ici là on fera le bilan du rapport remis le 29 janvier 2014… « Reconnaître de nouveaux droits aux enfants ? Oui dans l’intérêt des adultes et de la démocratie ». D’ici on lira ou on offrira à Noël « Le Droit de l’enfant pour les Nuls » pour alimenter la réflexion qui s’impose sur l’écart trop fréquent entre les droits formels reconnus pas la loi et les droits réels au quotidien.